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——以芦塘社区出租屋联合会建设服务项目为例
为加强和创新流动人员的服务管理工作，芦塘自2012年开展创新出租屋服务管理试点工作。2014年为进一步完善流动人员服务管理体系，探索流动人员公共服务机制，鼓励社会组织参与流动人员服务工作，芦塘社区以“芦塘社区出租屋业主联合会”为抓手，以充分调动村内出租屋主积极参与出租屋服务管理、流动人员服务管理的积极性；及后透过社工项目服务的引入开展、出租屋业主联合会议事机制的建立和运作等，推动社区关爱流动人员，促进社区居民关注消防安全，共同提升社区流动人员工作服务机制和体系的完善。
一、背景与起因
（一）基本情况
芦塘社区总面积4.5平方公里，下辖10个村小组，户籍人口3千多人，常住人口约1.2万人，外来人口超过5千人，外来人口众多。芦塘社区的外来人口主要以居住在社区内的出租屋为主。据统计，芦塘社区出租屋在册数据出租屋共有743栋/间，其中自建楼房699间，平房44间，据大概了解芦塘二手房东金湖新村4户、埇头村4户、旧村1户。近年来，积极消除辖区出租屋消防安全隐患，预防和减少各类安全事故的发生，确保居民群众生命财产安全，成为党和政府以及人民群众普遍较为关心、关注的问题。由于芦塘社区的出租屋以自建房为主，平房也不少，相对而言在居住条件、消防设施及消防安全等方面存在较多需要加强提升的地方。
2018年南海区出台《南海区出租屋综合治理及公共服务准入机制工作方案》，加强对出租屋的管理和整治工作，消防安全是当中重要的一环。芦塘社区流管站对出租屋日常管理监督工作采用“三式管理模式”进行，放心户为绿色，一个月巡查一次；一般户为黄色，一个月巡查两次；重点户为红色，一个月巡查三次。由于专管员无入户和执法权利，一般靠宣传和会议发布整改信息，让屋主自行主动整改。
根据《中华人民共和国消防法》规定，出租屋需要进行整改的不安全情况包括以下七种，具体为（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；（二）损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的；（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；（四）埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的；（五）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的；（六）人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的；（七）对火灾隐患经消防救援机构通知后不及时采取措施消除的。
据了解整改合格的出租屋芦塘只有60户左右，大部分尚不符合第一项，第三项、第六项、第七项为现整改过程中屡见问题，第六项、第七项是至今难以推动出租屋主快速解决的行为，如根据严重程度罚款，有对于应处罚款，但并未有采取相关惩罚措施。
（二）问题分析
1.意识态度较弱
（1）不清楚政策要求：据了解早前已落实消防整改，但大部分屋主表示没有收到信息，或不知道从哪些渠道了解，此外还有大部分的新屋主新建的出租屋出并没有登记就私自出租或已在建出租屋，他们不主动去了解消防政策，使得社区出租屋治理难以实现制度化及规范化，政策缺乏推广力度。
（2）不愿意：有部分屋主知道了消防整改条例，但还有绝大部分不重视整改或不能理解整改条例或有部分认为整改条例不合适而拖延整改。
2.整改落实难
（1）整改大，投入大：消防整改一般是旧建筑遗留下来的问题，屋主认为会耗资大而不想整改、僵持着没整改，他们认为整改是需要他们支出费用却没有明显利益，如要买符合标准的灭火器、烟感器、消防栓等这么多消防配置的，屋主较多是不愿意投入的。其中投入很大的有如《狮山镇出租屋整治消防检查表》中第9条和第21条：整改逃生窗和单独防火电动车房；逃生窗对于多层出租屋来说需要整改较多个，从而投入就更大，他们的整改便会一直拖延；还有的屋主认为防盗窗更人性化的理由不按要求配合整改；而单独防火电动车房需要建立单独房间的同时还要装置灭火器材，耗资巨大，故还会有屋主会犹豫不决采取观望社区建立充电桩等相关推动整改措施的态度而一直拖延整改；
（2）整改小，没人做：有小部分出租屋整改小工程的没人愿意接手，例如消防栓的安装，屋主愿意自行整改却没有这样的技术无从下手，工程搁置中。
（3）整改难，没人做：推动整改活动过程中了解到逃生窗改造问题，逃生窗整改需要割低墙体或安装垫高装置、切割防盗网，还要装逃生固定扣，工程困难，屋主反映找不到技术人员整改，据走访了解芦塘周边的3间的五金店，但都回绝整改逃生窗工程，他们表示太难做，工程耗时，他们接的都是大工程，并不想接手这种小而难做的工程。
（4）整改难，没空间：有的是因为空地不足够建立独立空间，同时有部分社区也因为没合适空地，没有通过建立充电桩的方案。
二、做法与经过
2016年3月30日召开第一季度出租屋主联合会会议，到场的出租屋主都签订了一式两份的消防安全管理责任书，明确各方的消防安全责任和义务。2018年针对出租屋管理、出租屋消防方面开展了共4次季度会议，其中在7月25日第三季度出租屋联合会会议中解读了“28”项出租屋整治消防检查条例，其中重点解读了消防器材的配置，在10月份为推动整改采取了如发放灭火器的激励措施，且由村委安排电工协助屋主进行电器线路整改；2019年5月开展了一次消防整改政策推行的会议。
1.三方联动，明确分工与角色，齐心推动各方参与整治工作
一是联动专管员，负责政策解读、资源传导等，以政府的公信力和权威性，推动各方参与。如“出租屋消防整治知多D”主题宣传活动中，针对出租屋主不了解消防安全、消防整改这方面的问题，社工联合专管员透过宣传解读的方式，向出租屋主进行政策宣传，让出租屋主了解和掌握电动车消防整改政策。“活力乒乓球，精彩汇芦塘”庆端午乒乓球比赛中，透过庆节性兴趣活动的方式，社工联合专管员，与出租屋主展开研讨整改困难问题的应对方法，让出租屋主找到更合适的整改方法。
二是联动出租屋主志愿者，负责以身作则，带动宣传。如“引领先锋，不忘初心”党员会议，针对党员出租屋主存在不配合消防整改等方面的问题，社工透过会议方式，向党员出租屋进行出租屋主联合会会员制度中消防整改相关条例巩固及消防整改政策宣传，让党员出租屋主了解和掌握消防整改等政策。
社工向屋主推介项目服务
而在“屋屋相扶，欢乐重阳”暨出租屋主联合会探访活动，社工则透过庆节性外展宣传方式，联合社区出租屋主积极志愿者，向其他出租屋主进行消防教育，让其他出租屋主了解和掌握消防整改等消防政策。
屋主志愿者为长者屋主带来出租屋整改信息
志愿服务队消防整改培训
出租屋主联合会志愿服务队组织开展了“联合你我他，建设最美家”小组活动，针对出租屋主愿意配合整改但整改条例不理解方面的问题，社工透过个案跟进的方式，联合专管员+志愿者向出租屋主进行整改指引，让出租屋主了解政策和实行出租屋整改。
2.透过消防教育、政策宣传和体验活动等，提升各方对消防安全的认知和认可
透过政策解读会、消防宣传外展活动、户外参访体验等方式，如“消防安全手拉手”参观狮山镇消防体验馆活动、“助力电动车，消防整改好！”电动车系列外展活动、芦塘社区出租屋消防整改会议暨出租屋联合会会议、“早日整改，消防易防”整改宣传系列活动等，让出租屋主了解和掌握出租屋消防检查“29”项标准条例消防整改的知识、出租屋电动车消防整改政策规定、常见消防问题和安全隐患等，解读和介绍消防器材的配置和安装要求等，让出租屋主知晓政策要求，了解消防安全的重要性和影响力，认识到消防安全与自身利益和安全的关系。
3.解惑与激励双管齐下，提升出租屋主的参与积极性
“消防无隐患，放租更安心”出租屋征集活动，针对出租屋主存在不配合消防整改等方面的问题，社工透过便民摊位、礼品激励、提供房租渠道等方式，向出租屋主给予消防整改激励措施，让出租屋主更有动力进行消防整改。
入户收集出租屋主出租信息为其放租
总结出租屋主头脑风暴整改的解决方法
“出租屋消防安全指引”茶话会活动，针对出租屋主存在整改有困难的等方面的问题，社工透过茶话会的方式，与出租屋主展开研讨整改困难问题的应对方法，让出租屋主找到更合适的整改方法。
“权责分明，签约淡定”之出租屋租赁合同议事活动，针对出租屋主存在整改维权困难等方面的问题，社工透过议事的方式，与出租屋主展开研讨消防整改与合同相关的维权教育，让出租屋主了解和掌握合同中消防整改维权的知识。
“火灾事故中如果是防盗网屋主要负责吗”
4.整合社区资源，搭建支持网络，助力整改工作落地
为行动不便屋主普及消防整改知识
针对行动不便或有问题、困难屋主存在不配合消防整改、出租屋管理等方面的问题，社工透过入户探访方式，为出租屋主联合社区资源，让出租屋主了解和掌握消防整改政策，链接社区网络支持辅助屋主整改出租屋，如“整改进家，安全你我他”探访活动等。
5.营造氛围，推动社区大众关注安全问题
结合主题性节庆活动，宣传共建共享共治的理念，营造社区关爱和参与氛围，推动居民从关爱自身出发，以己及人，关注社区事务，如开展“共融共建，温暖出租屋”中秋节探访新市民活动等。
以问卷方式使租客关注消防安全
三、成效与反响
据在册数据调研显示，2019年6月新村出租屋共163栋，已消防及格登记共37栋，经过各方的共同参与及整治，2019年10月25日进行统计发现，有79栋已消防及格，对比证明4月内增长了25.77%，取得了良好的效果。
1.整改及参与意识提升
社工透过多元化服务，整合宣传教育活动和体验学习活动的形式和效果，扩大消防教育新成果。如社工通过节日与消防意义结合的活动、特殊性节日与消防条例普及的活动及联合消防体验馆组织参观体验活动，变“生活少见例子”为“日常多元渗透”，“居家安全技能”为“日常安全技能”。多元化活动体现宣传教育、消防体验，提升屋主消防整改意识，实现居家消防安全，出租更放心。多形式促进出租屋主学习消防知识，体验学习消防技能，提高消防整改意识，至目前社工接触过的屋主已有很多，如周*云、黄*桥、叶*威、李*、邓*婵、冼*娥、曾*琼、吴*芳等人有意识主动整改并主动联系流管站，消防体验活动19份问卷中共15份愿意配合整改，达78.95%。
2.整改动力增强
社工在服务过程中，对尚未整改完成的使用发放礼品鼓励提供已整改的出租信息到放租渠道去达成整改要求，放租渠道共放租了四位屋主的出租屋，其中已使两间出租屋成功出租。还有三位屋主分别需整改解决逃生窗、消防栓、充电桩问题，社工通过多种形式活动如探访、消防体验等促进他们整改中，有需要时随时会为他们链接资源，形成整改与支持结合、服务多元普及到边、纵向资源到底的工作体系，目前跟进困难整改已完成3例，其中包括有逃生窗、电动车、消防栓的整改，其余有1例有待跟进。针对有使用规范合同需求的屋主，透过宣传合同知识、整改维权条例知识等，推动其积极参与整改，增加屋主们的整改动力。
消防整改
3.参与支持网络得到增强
社工推动建立了“流管站+社工+出租屋主志愿服务队”的协作联动队伍，帮助一栋出租屋获得现场消防整改政策指引，协助屋主物色更合适的消防整改资源，如链接已整改好的屋主或管理员，构建支持网络，资源共享，使屋主与整改技术人员取得联系和沟通，建立合作关系，链接技工师傅整改至后续改进，达到消防及格标准。社工还组织开展了针对突出困难问题专项行动，联动社区流管站专管员、义工队伍组织，通过探访、访谈挖掘的问题进行疑难疑点讨论分析，收集到更好的整改指引意见给予出租屋主，推动其积极参与出租屋整改管理，严格落实“消防整改”集中整治工作，提升出租屋治理规范化进程。
社工+流管站+志愿服务队强强联合
4.营造社区氛围，倡导参与行动
社工在节庆期间联动辖区内的8位屋主义工队伍，大范围入村入户开展宣传消防教育活动，营造社区消防整改氛围。如屋主义工直接履行对社区流动人口、社区长者进行节日慰问，对流动人口进行信息登记，对出租屋居住安全和消防安全隐患排查，对出租屋主实行出租屋治理执行，共为25户租客提供了出租屋管理消防知识，共张贴8张整治火灾隐患公告，租户100%愿意配合整改。项目在服务过程中，通过庆节性互动和宣传教育，强化了居民的消防安全意识，引导居民和出租屋主加大对出租屋消防安全的关注、投入，提升居民对消防安全工作的参与度，营造社区消防整改浓厚氛围，形成消防安全与节日同步、喜庆中倡导安全、政策与民生相结合的全民参与氛围。
屋主相互扶持,推动屋主管理出租屋
四、启示与思考
项目在服务过程中，积极推动出租屋主、租户和居民群众等关注和参与社区出租屋消防安全问题，并整合政府、社区、企事业单位等方面的资源，推动了多元化主体积极参与社区消防安全事务，并积极探索如何让参与工作更有成效、更能维持。
1.一个中心：以“改变之轮”指导推动社区参与工作
社工开展推动居民参与社区事务的工作，意味着需要促进社区居民在行为上作出一定的改变。影响人行为改变的因素有多方面，包括对问题的察觉度、对改变的信念、自我效能感、改变的意愿等。推动行为改变的历程，大体经历意识到问题→察觉问题→承认问题→决定改变→订立策略及计划→开始尝试→改变→回顾→再改变的历程。“改变之轮”理论很好地阐释了上述的改变历程。“改变之轮”认为每个人在改变的路程上步伐不一样，但通常都会经历如下五或六个阶段：
懵懂期：未意识到行为带来的影响，未有改变的意愿。
沉思期：开始意识到行为的负面效果，考虑是否要作出改变。
决定期：意识到需要作出改变，改变的动机不断增强。
行动期：开始制定改变的计划，并付之于行动。
维系期：1.有意识巩固行动期的行为；2.能较长时间内维持已作出的改变，逐步适应新的生活。
复发期：在维持已作出的改变中，遭受挫折，引致行为退返。
图“改变之轮”的六阶段
从上述的理论讨论中，我们可以看到，要推动居民参与社区事务的改变，第一步是要提升其意识、认识，让其察觉到问题的存在和严重性等。为此，项目在服务过程中开展了众多的宣传教育、参观体验等活动，务求能让各方在理性认识、感性认识等方面增强对消防安全、消防安全与自身利益的关系等方面的认识，增强其参与的意识和意愿。此外还透过各方面的支持和行动，协助出租屋主等订立消防整改计划，给予反馈和支持，推动其积极行动。总的来说，项目是以“改变之轮”理论作为整改推动居民参与社区事务（出租屋消防安全）的指导思想，从不同层面、不同角度和不同阶段推动居民参与行为的持续改变和维持。
2.一个原则：以“同行者”的角色，陪伴居民参与事务
在居民参与社会事务的过程中，居民会有不同的情况、疑惑等，影响其参与的态度、意愿，行为的持续性等。项目社工在提供服务的过程中，秉持担当“同行者”角色的原则，陪伴居民一同参与社区事务，无论是答疑解惑，还是提供资源链接、给予情感支持等等，从整合“中心”，到实行“社区”敞开式办公，方便群众咨询、解决各种整改困难，切实做到有惑必解、有难必引，目标都是帮助居民在参与社区事务的路途上跨过各种的障碍和不便，推动和巩固居民的社区参与行为。
3.三架马车：三社联动，推动整改巡查和整改落实
项目搭建了“社工+流管站+志愿者”的联动模式，对出租屋进行整改巡查，从联动志愿者发掘愿意配合整改的出租屋主，到链接专管员提供整改指引，最后的三个“主力”共同发力推动出租屋消防整改工作的落实，实现以屋主志愿者为沟通桥梁，以具体服务活动为通道，牵引各方实时沟通，实现出租屋主处理消防整改问题的顺利落实。工作过程中，三方形成“品”字形助力结构，流管站等职能部门作为箭头，提供政策等资源，在前方牵引；出租屋主中的积极分子和出租屋主志愿者以身作则，在后方推动；社工则作为资源整合者、协作联动沟通者，推动各方共同参与社区事务；扎实开展“党员化+义工化+群众化”出租屋治理建设工作，致力于培训一支亲民、亲政、引领的基层建设队伍，举办法治文化活动，夯实社区出租屋治理建设基础，充分发动社区屋主、流动人口参与平安建设，大力营造出租屋消防安全同创共亨良好氛围。
4.三个抓手：以三大版块服务，实现社区出租屋自治工作
积极推动出租管理、流动人口管理工作由“管理”向“服务”转变，透过“社工+流管站+志愿者”的联动，以出租屋主为主要服务对象，通过“节日+时事政策”由“社工+流管站”开展摊位宣传、兴趣活动、解难答疑等；通过“社工+志愿者”联合宣传，带动关注社区事务潮流，给予居民参与社区事务的鼓励性动力支持；入户关爱行动不便屋主、关注租客居住消防安全等方面的工作，使出租屋治理服务更亲民化、精细化、可行化，推动全民的消防安全意识提高。在服务开展过程中，项目逐步形成了“宣传教育、支持网络构建、社会氛围营造”三大服务版块，实现宣传教育服务提升意识、激励措施和支持网络搭建提升动力、社区消防整改氛围倡导推动整改落实，并通过出租屋主联合会议事机制的建立和运作完善，推动出租屋管理工作的制度化、规范化水平。
作者 | 黄美莲
单位 | 佛山市北达博雅社会工作服务中心
